Fuente: Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NDRC)

Tras la publicación de las Opiniones Orientadoras sobre la Estandarización de la Implementación del Nuevo Mecanismo de Asociación Público-Privada (PPP) en noviembre de 2023, la NDRC ha emitido recientemente el Esquema para la Elaboración de Planes de Operación de Concesiones para Proyectos de Asociación Público-Privada (Versión de Prueba 2024) (en adelante denominado "Esquema de Elaboración").

El Esquema de Compilación cubre aspectos que incluyen la viabilidad del proyecto, la demostración de viabilidad del modelo de operación de concesiones y los contenidos clave de las operaciones de concesiones. Se puede ver en el Esquema de Compilación que, siguiendo el Documento No. 115, este contenido es un suplemento continuo al modelo de operación de concesiones en términos de reducción de deudas implícitas locales, retorno al mecanismo de pago por el usuario y fortalecimiento de la participación de empresas privadas. (Para una mejor lectura: Nueva Política PPP 3.0: Terminación del PFI, Retorno a la Esencia de la Concesión y Fuerte Promoción de la Participación e Innovación de Empresas Privadas)

La tercera parte del Esquema de Compilación se centra en la demostración de la viabilidad del proyecto, analizando siete aspectos: atributos del proyecto, canales y métodos de cobro del proyecto, rentabilidad del proyecto, ventajas comparativas, disposición a participar, cumplimiento de leyes y regulaciones, y riesgos de operación en concesión.

01 Contenido de la Política: Análisis de Atributos del Proyecto de Concesión

Analizar si el proyecto es un proyecto orientado al bienestar público con ingresos operativos. Los proyectos comerciales e industriales con un alto grado de mercantilización, así como los proyectos de bienestar público sin ingresos operativos, no deberán adoptar el modelo de operación de concesión. Los proyectos de los tipos mencionados que no están relacionados no deberán ser "agrupados" entre sí, ni deberán ser "agrupados" con proyectos adecuados para el modelo de operación de concesión para llevar a cabo la cooperación PPP.

Proyectos como la recolección, transporte y tratamiento integrado de residuos domésticos; redes de tuberías de aguas residuales, redes de tuberías de calefacción y redes de tuberías de suministro de agua con operaciones integradas de planta-red; proyectos de transporte intermodal de transporte integral como el transporte intermodal carretera-agua y el transporte intermodal carretera-ferrocarril; y proyectos de infraestructura y servicios públicos que llevan a cabo un desarrollo diversificado basado en los propios proyectos pueden equilibrar los beneficios del proyecto de manera integral y llevar a cabo la cooperación PPP. Para nuevos proyectos de concesión (incluida la reconstrucción y expansión), se hará referencia a la Lista de Nuevos Proyectos de Concesión (Incluida la Reconstrucción y Expansión) Apoyados para la Participación de Empresas Privadas, y se aclararán los requisitos de participación accionaria o métodos de participación para las empresas privadas.

Análisis de los canales y métodos de carga del proyecto

Aclare los canales y métodos de cobro del proyecto (incluidos los posibles canales y métodos de cobro), explique la base para el cobro, demuestre la conformidad de los canales y métodos de cobro con las leyes y regulaciones, evalúe la disposición y capacidad de pago de los usuarios, así como la estabilidad de los ingresos, realice un análisis preliminar de los costos operativos del proyecto, el estado de cobro y las políticas existentes de subsidios a la operación fiscal en el campo al que pertenece el proyecto, aclare si el proyecto es elegible para subsidios operativos de acuerdo con las regulaciones, confirme que la adopción del modelo PPP no generará obligaciones adicionales de gasto fiscal futuro para los gobiernos locales y asegúrese de que no se incurran nuevas deudas implícitas del gobierno local en ninguna forma, para cumplir con el requisito de que el usuario pague. Si el cobro del proyecto está sujeto a precios establecidos por el gobierno o precios orientados, se implementarán los precios o políticas de cobro formulados por las autoridades de precios relevantes; si no, se deberá definir claramente el mecanismo de precios y el mecanismo de ajuste de precios.

Análisis de la Rentabilidad del Proyecto

Estudiar la estabilidad y el potencial de crecimiento de los ingresos por pago de usuarios. Bajo el escenario en el que la inversión total del proyecto es capital propio, examinar los flujos de efectivo (incluidas las subvenciones operativas disfrutadas de acuerdo con las regulaciones) y los flujos de salida a lo largo del ciclo de vida completo del proyecto, y calcular indicadores de rentabilidad como la tasa interna de retorno financiera (TIRF) basada en el estado de flujo de efectivo de la inversión del proyecto y el estado de flujo de efectivo del capital propio del concesionario, respectivamente. Para proyectos con rentabilidad insuficiente, estudiar y analizar la viabilidad de mejorar la rentabilidad general del proyecto a través de múltiples métodos, que incluyen principalmente determinar razonablemente el período de concesión, el apoyo a la inversión por parte del gobierno durante el período de construcción, ajustar legal y razonablemente los usos de planificación del suelo y la intensidad de desarrollo, y proporcionar compensación de recursos razonablemente relacionada con el proyecto. Si se requiere apoyo a la inversión del gobierno, se deberá explicar el método específico, la cantidad y el nodo temporal de dicho apoyo. Cuando sea necesario, se llevarán a cabo análisis de sensibilidad y análisis de punto de equilibrio de los indicadores de rentabilidad.

Analizar si el modelo de operación de concesiones es adecuado desde la perspectiva de la rentabilidad. Si la rentabilidad sigue siendo insuficiente después de adoptar múltiples medidas, no se deberá utilizar el modelo de operación de concesiones.

Análisis de Ventajas Comparativas

Realizar un análisis comparativo de la entrada-salida, los beneficios económicos y sociales del modelo de operación de concesión y el modelo tradicional de inversión gubernamental desde las perspectivas de los costos del ciclo de vida completo del proyecto, los efectos de salida o servicio, la eficiencia de construcción y operación, y la prevención y control de riesgos, para demostrar si el proyecto es adecuado para el modelo de operación de concesión.

Análisis de la Disposición a Participar

Analizar y explicar la disposición del capital social y las instituciones financieras para participar; cuando sea necesario, se pueden realizar pruebas de mercado sobre las condiciones clave del proyecto entre el capital social y las instituciones financieras, y los resultados de dichas pruebas deberán ser explicados.

Análisis de Cumplimiento con Leyes y Regulaciones

Basado en el análisis anterior, explique si los acuerdos de concesión mencionados violan leyes, regulaciones o el espíritu de los documentos de política, incluyendo pero no limitado a la definición poco clara del alcance o la producción de las operaciones de concesión, la falta de acuerdos exclusivos dentro de una cierta región o período, y el uso de fondos fiscales para cubrir los costos de construcción y operación del proyecto a través de métodos como la financiación de brechas de viabilidad (VGF), el compromiso con tasas de retorno mínimas o pagos por disponibilidad. Para los proyectos que involucran la participación de empresas de inversión extranjera, explique si cumplen con las disposiciones relevantes sobre la gestión de la inversión extranjera.

Análisis de los Riesgos de Operación de Concesiones

Desde la perspectiva de las operaciones de concesión, explique los principales riesgos que pueden surgir de la adopción del modelo de operación de concesión.

La cuarta parte del Esquema de Compilación se centra en los contenidos clave de las operaciones de concesión, abarcando aspectos que incluyen el alcance de las operaciones de concesión, métodos de implementación, plazo y propiedad de activos, principios clave y límites de cooperación, selección de concesionarios, estructura de transacciones y estructura de inversión-financiamiento, supervisión y gestión, así como evaluación de operaciones, gestión y control de riesgos, y compromisos y garantías del gobierno.

02 Contenido de la Política

I. Alcance de las Operaciones de Concesión

Aclare los requisitos para el contenido de la construcción, el contenido de la operación y el alcance del servicio del proyecto que se implementará bajo el modelo de operación de concesión, así como las responsabilidades del concesionario para cada enlace del ciclo del proyecto. Para los proyectos que implican la revitalización de activos existentes, se especificarán los métodos y procedimientos para la disposición de activos, así como los requisitos para el manejo de deudas existentes y la reubicación de empleados.

II. Métodos de Implementación

Determinar el método de implementación específico del modelo de operación de concesión. Los nuevos proyectos pueden adoptar métodos como BOT (Construir-Operar-Transferir), BOOT (Construir-Propietario-Operar-Transferir), DBFOT (Diseñar-Construir-Financiar-Operar-Transferir) y BOO (Construir-Propietario-Operar); los proyectos de reconstrucción y expansión pueden adoptar el método ROT (Rehabilitar-Operar-Transferir); y la revitalización de activos existentes puede adoptar métodos como TOT (Transferir-Operar-Transferir). Explicar la base principal y las consideraciones para la selección del método de implementación.

III. Plazo de concesión y propiedad de activos

Aclare el término de concesión y explique la base para determinar el término. Si el término de concesión se utiliza como criterio de evaluación de ofertas, el término finalmente determinado a través de la licitación prevalecerá. Aclare la propiedad de los activos durante el término de concesión y después de la expiración del término de concesión.

IV. Principios Clave y Límites de Cooperación de las Operaciones de Concesión

Aclare los mecanismos y principios de precios y ajustes de precios para el pago por parte del usuario, así como los principios de manejo para varios cambios importantes durante el período; defina los derechos, obligaciones y responsabilidades del gobierno, concesionario y empresa del proyecto en cada etapa de la operación de concesión; y especifique los principios de distribución para los beneficios adicionales obtenidos por el concesionario o la empresa del proyecto a través de una gestión fortalecida, reducción de costos, mejora de la eficiencia e innovación activa.

V. Selección de Concesionarios

(I) Cualificaciones Básicas de los Concesionarios

Definir las calificaciones básicas de los concesionarios de acuerdo con los siguientes requisitos: Excepto por actuar como representante del inversor del gobierno para participar en proyectos donde los gobiernos locales proporcionan apoyo a la inversión a través de inyección de capital, las empresas de propiedad estatal de propiedad única o controladas por el estado a nivel local (incluidas sus subsidiarias de propiedad única o controladas) no participarán como licitadores, licitadores conjuntos o accionistas de la empresa del proyecto en ningún nuevo (incluida la reconstrucción y expansión) proyecto PPP del mismo nivel de gobierno. Al actuar como representante del inversor del gobierno, no deberán, en principio, tener una participación controladora en la empresa del proyecto.

(II) Métodos para Seleccionar Concesionarios

El método para seleccionar al concesionario deberá estar claramente definido. Se fomenta la licitación pública como el método preferido para seleccionar concesionarios; si no se adopta la licitación pública, se deberán especificar las razones y la base.

(III) Criterios para Seleccionar Concesionarios

Plantear requisitos para las calificaciones que deben poseer los concesionarios, especificando claramente su experiencia requerida en gestión de proyectos, capacidades de operación profesional, fortaleza corporativa integral y estado crediticio. El plan de operación del proyecto, el precio unitario de cobro, el plazo de concesión y las condiciones de apoyo gubernamental se tomarán como criterios de evaluación importantes para seleccionar concesionarios. Para nuevos proyectos de concesión (incluida la reconstrucción y expansión), se aclararán los requisitos específicos para fomentar la participación prioritaria de las empresas privadas de acuerdo con la Lista de Nuevos Proyectos de Concesión (Incluida la Reconstrucción y Expansión) Apoyados para la Participación de Empresas Privadas.

VI. Estructura de Transacción y Estructura de Inversión-Financiamiento

(I) Estructura de la Transacción

Diseñar y dibujar el diagrama de estructura de transacciones del proyecto de concesión, complementado con explicaciones escritas. Aclarar la ruta de autorización del proyecto, la proporción de participación del concesionario, el sistema de contratos, la estructura de gestión del proyecto, la formación y transferencia de activos, y la estructura de supervisión gubernamental; explicar las responsabilidades de las entidades promotoras, como la agencia ejecutora y el representante del inversor del gobierno (en caso de inyección de capital gubernamental). Especificar el período mínimo durante el cual el concesionario no podrá transferir la participación del proyecto de la empresa bajo operación normal.

(II) Estructura de Inversión-Financiamiento

Aclare la relación de capital del proyecto, los requisitos de contribución de los accionistas, los métodos de financiación y las condiciones restrictivas, el método y la cantidad o proporción estimada de apoyo a la inversión gubernamental durante el período de construcción, los requisitos del gobierno o del representante del inversor gubernamental para los dividendos de la empresa del proyecto, los requisitos para distribuir beneficios residuales después de la liquidación de la empresa del proyecto, y los principios de financiación para préstamos bancarios, etc. Para proyectos que impliquen la revitalización de activos existentes, si se involucran deudas existentes, explique el deudor, la escala de la deuda, la tasa de interés, el plazo y si se requiere el pago anticipado; si se requiere el pago anticipado, explique la fuente de los fondos de reembolso y el plan de reembolso específico ítem por ítem.

VII. Supervisión y Gestión, y Evaluación de Operaciones

(I) Supervisión y Gestión

Aclare los requisitos de supervisión pública de la agencia implementadora, en conjunto con los departamentos relevantes, para el trabajo preliminar, la construcción y la implementación, y la operación diaria del proyecto de concesión. Especifique el contenido y los requisitos para divulgar información relevante al público a través de la plataforma nacional de aprobación y supervisión en línea para proyectos de inversión, así como la auditoría de procesos durante la etapa de construcción e implementación y la auditoría durante la etapa de operación.

(II) Evaluación de la Operación

Aclare los arreglos para que la agencia implementadora realice el monitoreo y análisis de la operación del proyecto y las evaluaciones de operación regulares. Los indicadores de evaluación para los estándares de operación y efectos se propondrán desde la perspectiva de la gestión industrial; los indicadores para el desempeño de los acuerdos se propondrán desde la perspectiva de la implementación del contrato; y los indicadores para los efectos directos, impactos externos y sostenibilidad se propondrán desde la perspectiva de los efectos del proyecto. Si se involucran fondos fiscales, también se propondrán indicadores de evaluación del desempeño para el uso de fondos fiscales de acuerdo con las regulaciones pertinentes.

VIII. Gestión y Control de Riesgos

En vista de los riesgos políticos, económicos, sociales, de ingeniería, ambientales y financieros en diferentes etapas del ciclo de vida completo del proyecto, se proponen medidas y sugerencias de respuesta a los riesgos, se aclaran los principios de asignación de riesgos entre la agencia ejecutora, el concesionario y la empresa del proyecto, y se definen los riesgos del proyecto asumidos por el gobierno, aquellos no asumidos por el gobierno y aquellos asumidos conjuntamente por el gobierno y el concesionario o la empresa del proyecto.

IX. Compromisos y Garantías del Gobierno

Analizar y aclarar los compromisos y garantías del gobierno en relación con la asistencia en el trabajo preliminar del proyecto, el uso de tierras (mar) y la compensación por reubicación de inmigrantes, acuerdos exclusivos, apoyo a la inversión, subsidios operativos unificados y las instalaciones y servicios de apoyo relevantes. Aclarar las garantías para las políticas sobre fuentes de ingresos, precios y ajustes de precios, y supervisión e investigación de costos bajo el mecanismo de pago por el usuario, así como el mecanismo de garantía de respuesta para los requisitos específicos del gobierno que afectan las fuentes de ingresos del proyecto.

X. Otros Requisitos para Ajuste, Cambio, etc.

Aclare los requisitos para la modificación y extensión del contrato, ajuste de precios, ajuste de subsidios, cambio de capital de la empresa del proyecto, toma temporal por parte del gobierno y expropiación, transferencia del proyecto o salida anticipada, garantías de rendimiento, responsabilidad por incumplimiento del contrato y resolución de disputas.