Source : Commission nationale de développement et de réforme (CNDRC)

Suite à la publication des Opinions Directrices sur la Normalisation de la Mise en Œuvre du Nouveau Mécanisme de Partenariat Public-Privé (PPP) en novembre 2023, la NDRC a récemment publié l' Esquisse pour la Compilation des Plans d'Exploitation des Concessions pour les Projets de Partenariat Public-Privé (Version d'Essai 2024) (ci-après dénommée "Esquisse de Compilation").

Le Plan de Compilation couvre des aspects tels que la faisabilité du projet, la démonstration de faisabilité du modèle d'exploitation de concession et les contenus clés des opérations de concession. On peut voir dans le Plan de Compilation que, suite au Document n° 115, ce contenu est un complément continu au modèle d'exploitation de concession en termes de réduction des dettes implicites locales, de retour au mécanisme de paiement par l'utilisateur et de renforcement de la participation des entreprises privées. (Pour une meilleure lecture : Nouvelle politique PPP 3.0 : Fin du PFI, retour à l'essence de la concession et forte promotion de la participation et de l'innovation des entreprises privées)

La troisième partie de l'Outline de Compilation se concentre sur la démonstration de la faisabilité du projet, en analysant sept aspects : les attributs du projet, les canaux et méthodes de facturation du projet, la rentabilité du projet, les avantages comparatifs, la volonté de participation, la conformité aux lois et règlements, et les risques d'exploitation en concession.

01 Contenu de la politique : Analyse des attributs du projet de concession

Analysez si le projet est un projet orienté vers le bien-être public avec des revenus d'exploitation. Les projets commerciaux et industriels avec un degré élevé de commercialisation, ainsi que les projets de bien-être public sans revenus d'exploitation, ne doivent pas adopter le modèle d'exploitation par concession. Les projets des types ci-dessus qui ne sont pas liés ne doivent pas être "regroupés" entre eux, ni être "regroupés" avec des projets adaptés au modèle d'exploitation par concession pour réaliser une coopération PPP.

Des projets tels que la collecte, le transport et le traitement intégrés des déchets domestiques ; les réseaux de canalisations d'eaux usées, les réseaux de canalisations de chauffage et les réseaux de canalisations d'approvisionnement en eau avec des opérations intégrées de l'usine et du réseau ; des projets de transport intermodal complet tels que le transport intermodal route-eau et le transport intermodal route-fer ; et des projets d'infrastructure et de services publics qui réalisent un développement diversifié basé sur les projets eux-mêmes peuvent équilibrer les avantages des projets de manière globale et réaliser une coopération PPP. Pour les nouveaux projets de concession (y compris la reconstruction et l'extension), il convient de se référer à la Liste des nouveaux projets de concession (y compris la reconstruction et l'extension) soutenus pour la participation des entreprises privées, et les exigences en matière de participation ou de méthodes de participation pour les entreprises privées doivent être clarifiées.

Analyse des canaux et méthodes de facturation du projet

Clarifiez les canaux et méthodes de facturation du projet (y compris les canaux et méthodes de facturation potentiels), expliquez la base de la facturation, démontrez la conformité des canaux et méthodes de facturation avec les lois et règlements, évaluez la volonté et la capacité des utilisateurs à payer ainsi que la stabilité des revenus, effectuez une analyse préliminaire des coûts d'exploitation du projet, de l'état de la facturation et des politiques de subvention d'exploitation existantes dans le domaine auquel appartient le projet, clarifiez si le projet est éligible aux subventions d'exploitation conformément aux règlements, confirmez que l'adoption du modèle PPP n'entraînera pas d'obligations de dépenses fiscales futures supplémentaires pour les gouvernements locaux, et assurez-vous qu'aucune nouvelle dette implicite des gouvernements locaux n'est contractée sous quelque forme que ce soit, afin de répondre à l'exigence de paiement par l'utilisateur. Si la facturation du projet est soumise à des prix fixés par le gouvernement ou à des prix indicatifs, les prix ou politiques de facturation formulés par les autorités de tarification compétentes doivent être appliqués ; sinon, le mécanisme de tarification et le mécanisme d'ajustement des prix doivent être clairement définis.

Analyse de la rentabilité du projet

Étudier la stabilité et le potentiel de croissance des revenus payés par les utilisateurs. Dans le scénario où l'investissement total du projet est un capital propre, examiner les flux de trésorerie entrants (y compris les subventions d'exploitation bénéficiant de réglementations) et sortants tout au long du cycle de vie complet du projet, et calculer des indicateurs de rentabilité tels que le taux de rendement interne financier (TRI) basé sur l'état des flux de trésorerie d'investissement du projet et l'état des flux de trésorerie du capital propre du concessionnaire respectivement. Pour les projets avec une rentabilité insuffisante, étudier et analyser la faisabilité d'améliorer la rentabilité globale du projet par plusieurs méthodes, comprenant principalement la détermination raisonnable de la période de concession, le soutien à l'investissement par le gouvernement pendant la période de construction, l'ajustement légal et raisonnable des usages de planification foncière et de l'intensité de développement, et la fourniture d'une compensation des ressources raisonnablement liée au projet. Si un soutien à l'investissement gouvernemental est nécessaire, la méthode spécifique, le montant et le moment de ce soutien doivent être expliqués. Lorsque cela est nécessaire, une analyse de sensibilité et une analyse du seuil de rentabilité des indicateurs de rentabilité doivent être effectuées.

Analysez si le modèle d'exploitation de concession est adapté du point de vue de la rentabilité. Si la rentabilité reste insuffisante après l'adoption de plusieurs mesures, le modèle d'exploitation de concession ne doit pas être utilisé.

Analyse des avantages comparatifs

Réaliser une analyse comparative des entrées-sorties, des avantages économiques et sociaux du modèle d'exploitation en concession et du modèle d'investissement gouvernemental traditionnel, du point de vue des coûts du cycle de vie complet du projet, des effets de sortie ou de service, de l'efficacité de la construction et de l'exploitation, ainsi que de la prévention et du contrôle des risques, afin de démontrer si le projet est adapté au modèle d'exploitation en concession.

Analyse de la volonté de participation

Analyser et expliquer la volonté du capital social et des institutions financières à participer ; si nécessaire, des tests de marché sur les conditions clés du projet peuvent être réalisés parmi le capital social et les institutions financières, et les résultats de ces tests doivent être expliqués.

Analyse de la conformité aux lois et règlements

Sur la base de l'analyse ci-dessus, expliquez si les arrangements de concession mentionnés violent des lois, des règlements ou l'esprit des documents politiques, y compris mais sans s'y limiter à une définition peu claire de la portée ou de la production des opérations de concession, à l'absence d'accords exclusifs dans une certaine région ou période, et à l'utilisation de fonds publics pour couvrir les coûts de construction et d'exploitation des projets par des méthodes telles que le financement des écarts de viabilité (VGF), l'engagement à des taux de retour minimum, ou les paiements de disponibilité. Pour les projets impliquant la participation d'entreprises à capitaux étrangers, expliquez s'ils respectent les dispositions pertinentes sur la gestion des investissements étrangers.

Analyse des risques d'exploitation des concessions

Du point de vue des opérations de concession, expliquez les principaux risques qui peuvent découler de l'adoption du modèle d'opération de concession.

La quatrième partie du Plan de Compilation se concentre sur les contenus clés des opérations de concession, couvrant des aspects tels que le champ des opérations de concession, les méthodes de mise en œuvre, la durée et la propriété des actifs, les principes clés et les limites de coopération, la sélection des concessionnaires, la structure des transactions et la structure de financement des investissements, la supervision et la gestion ainsi que l'évaluation des opérations, la gestion et le contrôle des risques, et les engagements et garanties gouvernementaux.

02 Contenu de la politique

I. Champ des opérations de concession

Clarifiez les exigences concernant le contenu de la construction, le contenu opérationnel et le champ d'application des services du projet à mettre en œuvre dans le cadre du modèle d'exploitation en concession, ainsi que les responsabilités du concessionnaire pour chaque étape du cycle du projet. Pour les projets impliquant la revitalisation des actifs existants, les méthodes et procédures de cession des actifs, ainsi que les exigences relatives à la gestion des dettes existantes et à la réinstallation des employés, doivent être spécifiées.

II. Méthodes de mise en œuvre

Déterminez la méthode spécifique de mise en œuvre du modèle d'exploitation en concession. Les nouveaux projets peuvent adopter des méthodes telles que BOT (Build-Operate-Transfer), BOOT (Build-Own-Operate-Transfer), DBFOT (Design-Build-Finance-Operate-Transfer) et BOO (Build-Own-Operate) ; les projets de reconstruction et d'extension peuvent adopter la méthode ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer) ; et la revitalisation des actifs existants peut adopter des méthodes telles que TOT (Transfer-Operate-Transfer). Expliquez les principales bases et considérations pour le choix de la méthode de mise en œuvre.

III. Durée de la concession et propriété des actifs

Clarifiez le terme de concession et expliquez la base de détermination du terme. Si le terme de concession est utilisé comme critère d'évaluation des offres, le terme finalement déterminé par l'appel d'offres prévaudra. Clarifiez la propriété des actifs pendant la durée de la concession et après l'expiration de la durée de la concession.

IV. Principes clés et limites de coopération des opérations de concession

Clarifiez les mécanismes et principes de tarification et d'ajustement des prix pour les utilisateurs-payants, ainsi que les principes de traitement des divers changements majeurs pendant la période ; définissez les droits, obligations et responsabilités du gouvernement, du concessionnaire et de la société de projet à chaque étape de l'exploitation de la concession ; et spécifiez les principes de distribution des avantages supplémentaires obtenus par le concessionnaire ou la société de projet grâce à une gestion renforcée, une réduction des coûts, une amélioration de l'efficacité et une innovation active.

V. Sélection des concessionnaires

(I) Qualifications de base des concessionnaires

Définir les qualifications de base des concessionnaires conformément aux exigences suivantes : Sauf pour agir en tant que représentant de l'investisseur du gouvernement pour participer à des projets où les gouvernements locaux fournissent un soutien à l'investissement par le biais d'une injection de capital, les entreprises à propriété exclusive de l'État ou contrôlées par l'État au niveau local (y compris leurs filiales à propriété exclusive ou contrôlées) ne doivent pas participer en tant qu'enchérisseurs, enchérisseurs conjoints ou actionnaires de la société de projet dans de nouveaux projets PPP (y compris la reconstruction et l'expansion) du même niveau de gouvernement. Lorsqu'ils agissent en tant que représentant de l'investisseur du gouvernement, ils ne doivent, en principe, pas détenir une participation majoritaire dans la société de projet.

(II) Méthodes de sélection des concessionnaires

La méthode de sélection du concessionnaire doit être clairement définie. L'appel d'offres public est encouragé comme méthode préférée pour sélectionner les concessionnaires ; si l'appel d'offres public n'est pas adopté, les raisons et la base doivent être spécifiées.

(III) Critères de sélection des concessionnaires

Formuler des exigences concernant les qualifications que doivent posséder les concessionnaires, en précisant clairement leur expérience requise en gestion de projet, leurs capacités opérationnelles professionnelles, leur force d'entreprise globale et leur statut de crédit. Le plan d'exploitation du projet, le prix unitaire de facturation, la durée de la concession et les conditions de soutien gouvernemental doivent être considérés comme des critères d'évaluation importants pour sélectionner les concessionnaires. Pour les nouveaux projets de concession (y compris la reconstruction et l'extension), des exigences spécifiques pour encourager la participation prioritaire des entreprises privées doivent être clarifiées conformément à la Liste des nouveaux projets de concession (y compris la reconstruction et l'extension) soutenus pour la participation des entreprises privées.

VI. Structure de la transaction et structure d'investissement-financement

(I) Structure de la transaction

Concevoir et dessiner le diagramme de structure de transaction du projet de concession, complété par des explications écrites. Clarifier le chemin d'autorisation du projet, le ratio de participation du concessionnaire, le système contractuel, la structure de gestion du projet, la formation et le transfert d'actifs, et la structure de supervision gouvernementale ; expliquer les responsabilités des entités de promotion telles que l'agence de mise en œuvre et le représentant des investisseurs du gouvernement (en cas d'injection de capital gouvernemental). Spécifier la période minimale pendant laquelle le concessionnaire ne doit pas transférer l'équité de la société de projet en fonctionnement normal.

(II) Structure de financement des investissements

Clarifiez le ratio de capital du projet, les exigences de contribution des actionnaires, les méthodes de financement et les conditions restrictives, la méthode et le montant ou le ratio estimé du soutien à l'investissement gouvernemental pendant la période de construction, les exigences du gouvernement ou du représentant de l'investisseur gouvernemental concernant les dividendes de la société de projet, les exigences pour la distribution des bénéfices résiduels après la liquidation de la société de projet, et les principes de financement pour les prêts bancaires, etc. Pour les projets impliquant la revitalisation d'actifs existants, si des dettes existantes sont impliquées, expliquez le débiteur, l'échelle de la dette, le taux d'intérêt, la durée, et si un remboursement anticipé est requis ; si un remboursement anticipé est requis, expliquez la source des fonds de remboursement et le plan de remboursement spécifique point par point.

VII. Supervision et Gestion, et Évaluation des Opérations

(I) Supervision et Gestion

Clarifiez les exigences de supervision publique de l'agence de mise en œuvre, en collaboration avec les départements concernés, pour le travail préliminaire, la construction et la mise en œuvre, ainsi que l'exploitation quotidienne du projet de concession. Précisez le contenu et les exigences pour la divulgation d'informations pertinentes au public via la plateforme nationale d'approbation et de supervision en ligne pour les projets d'investissement, ainsi que l'audit de processus pendant la phase de construction et de mise en œuvre et l'audit pendant la phase d'exploitation.

(II) Évaluation de l'opération

Clarifiez les dispositions pour que l'agence de mise en œuvre effectue le suivi et l'analyse du fonctionnement du projet et des évaluations régulières de son fonctionnement. Les indicateurs d'évaluation pour les normes de fonctionnement et les effets doivent être proposés du point de vue de la gestion industrielle ; les indicateurs de performance des accords doivent être proposés du point de vue de l'exécution des contrats ; et les indicateurs des effets directs, des impacts externes et de la durabilité doivent être proposés du point de vue des effets du projet. Si des fonds publics sont impliqués, des indicateurs d'évaluation de la performance pour l'utilisation des fonds publics doivent également être proposés conformément aux réglementations pertinentes.

VIII. Gestion des risques et contrôle

Compte tenu des risques politiques, économiques, sociaux, d'ingénierie, environnementaux et financiers à différentes étapes du cycle de vie complet du projet, proposer des mesures et des suggestions de réponse aux risques, clarifier les principes d'allocation des risques entre l'agence de mise en œuvre, le concessionnaire et la société de projet, et définir les risques du projet supportés par le gouvernement, ceux non supportés par le gouvernement, et ceux supportés conjointement par le gouvernement et le concessionnaire ou la société de projet.

IX. Engagements et garanties gouvernementales

Analyser et clarifier les engagements et garanties du gouvernement concernant l'assistance dans les travaux préliminaires du projet, l'utilisation des terres (maritimes) et l'indemnisation des immigrants, les accords exclusifs, le soutien à l'investissement, les subventions d'exploitation unifiées, ainsi que les installations et services de soutien pertinents. Clarifier les garanties pour les politiques sur les sources de revenus, la tarification et l'ajustement des prix, ainsi que la supervision et l'enquête sur les coûts dans le cadre du mécanisme de paiement par l'utilisateur, ainsi que le mécanisme de garantie réactif pour les exigences spécifiques du gouvernement qui affectent les sources de revenus du projet.

X. Autres exigences pour ajustement, changement, etc.

Clarifiez les exigences pour la modification et l'extension du contrat, l'ajustement des prix, l'ajustement des subventions, le changement de capital de la société de projet, la prise de contrôle temporaire par le gouvernement et l'expropriation, le transfert de projet ou la sortie anticipée, les garanties de performance, la responsabilité en cas de violation du contrat et la résolution des litiges.