Fonte: Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC)

Após a publicação das Diretrizes sobre a Padronização da Implementação do Novo Mecanismo de Parceria Público-Privada (PPP) em novembro de 2023, a NDRC emitiu recentemente o Esboço para a Elaboração de Planos de Operação de Concessão para Projetos de Parceria Público-Privada (Versão de Teste 2024) (doravante denominado "Esboço de Elaboração").

O Esboço da Compilação abrange aspectos incluindo a viabilidade do projeto, a demonstração de viabilidade do modelo de operação de concessão e os conteúdos-chave das operações de concessão. Pode-se ver a partir do Esboço da Compilação que, seguindo o Documento nº 115, este conteúdo é um suplemento contínuo ao modelo de operação de concessão em termos de redução das dívidas implícitas locais, retorno ao mecanismo de pagamento pelo usuário e fortalecimento da participação de empresas privadas. (Para melhor leitura: Nova Política PPP 3.0: Término do PFI, Retorno à Essência da Concessão e Forte Promoção da Participação e Inovação de Empresas Privadas)

A terceira parte do Esboço de Compilação foca na demonstração de viabilidade do projeto, analisando sete aspectos: atributos do projeto, canais e métodos de cobrança do projeto, rentabilidade do projeto, vantagens comparativas, disposição para participação, conformidade com leis e regulamentos, e riscos de operação de concessão.

01 Conteúdo da Política: Análise das Atributos do Projeto de Concessão

Analise se o projeto é um projeto voltado para o bem-estar público com receita operacional. Projetos comerciais e industriais com alto grau de mercantilização, bem como projetos de bem-estar público sem receita operacional, não devem adotar o modelo de operação por concessão. Projetos dos tipos acima que não estão relacionados não devem ser "agrupados" entre si, nem devem ser "agrupados" com projetos adequados para o modelo de operação por concessão para realizar cooperação PPP.

Projetos como coleta, transporte e tratamento integrado de resíduos domésticos; redes de tubulações de esgoto, redes de tubulações de aquecimento e redes de tubulações de abastecimento de água com operações integradas de planta-rede; projetos de transporte intermodal abrangente, como transporte intermodal rodoviário-aquático e transporte intermodal rodoviário-ferroviário; e projetos de infraestrutura e utilidades públicas que realizam desenvolvimento diversificado com base nos próprios projetos podem equilibrar os benefícios do projeto de maneira abrangente e realizar cooperação PPP. Para novos projetos de concessão (incluindo reconstrução e expansão), deve-se fazer referência à Lista de Novos Projetos de Concessão (Incluindo Reconstrução e Expansão) Apoiada para Participação de Empresas Privadas, e os requisitos de participação acionária ou métodos de participação para empresas privadas devem ser esclarecidos.

Análise dos Canais e Métodos de Cobrança do Projeto

Esclarecer os canais e métodos de cobrança do projeto (incluindo canais e métodos de cobrança potenciais), explicar a base para a cobrança, demonstrar a conformidade dos canais e métodos de cobrança com as leis e regulamentos, avaliar a disposição e a capacidade dos usuários de pagar, bem como a estabilidade da receita, realizar uma análise preliminar dos custos operacionais do projeto, status de cobrança e políticas existentes de subsídio à operação fiscal no campo ao qual o projeto pertence, esclarecer se o projeto é elegível para subsídios operacionais de acordo com as regulamentações, confirmar que a adoção do modelo PPP não adicionará obrigações adicionais de despesas fiscais futuras para os governos locais e garantir que não sejam incorridas novas dívidas implícitas do governo local de nenhuma forma, a fim de atender ao requisito de pagamento pelo usuário. Se a cobrança do projeto estiver sujeita a preços definidos pelo governo ou preços orientados, os preços ou políticas de cobrança formulados pelas autoridades de precificação relevantes deverão ser implementados; caso contrário, o mecanismo de precificação e o mecanismo de ajuste de preços deverão ser claramente definidos.

Análise da Rentabilidade do Projeto

Estudar a estabilidade e o potencial de crescimento da receita paga pelo usuário. Sob o cenário em que o investimento total do projeto é capital próprio, examine as entradas de caixa (incluindo subsídios operacionais desfrutados de acordo com as regulamentações) e saídas ao longo do ciclo de vida completo do projeto, e calcule indicadores de rentabilidade, como a taxa interna de retorno financeira (TIRF), com base na demonstração de fluxo de caixa do investimento do projeto e na demonstração de fluxo de caixa do capital próprio do concessionário, respectivamente. Para projetos com rentabilidade insuficiente, estude e analise a viabilidade de melhorar a rentabilidade geral do projeto por meio de múltiplos métodos, incluindo principalmente a determinação razoável do período de concessão, o governo fornecendo apoio ao investimento durante o período de construção, ajustando legal e razoavelmente os usos de planejamento de terras e a intensidade de desenvolvimento, e fornecendo compensação de recursos razoavelmente relacionada ao projeto. Se o apoio ao investimento do governo for necessário, o método específico, a quantia e o nó de tempo desse apoio devem ser explicados. Quando necessário, análises de sensibilidade e análises de ponto de equilíbrio dos indicadores de rentabilidade devem ser realizadas.

Analise se o modelo de operação de concessão é adequado do ponto de vista da rentabilidade. Se a rentabilidade continuar insuficiente após a adoção de várias medidas, o modelo de operação de concessão não deverá ser utilizado.

Análise das Vantagens Comparativas

Realizar uma análise comparativa dos custos de entrada e saída, benefícios econômicos e sociais do modelo de operação de concessão e do modelo tradicional de investimento governamental a partir das perspectivas dos custos do ciclo de vida completo do projeto, efeitos de saída ou de serviço, eficiência de construção e operação, e prevenção e controle de riscos, a fim de demonstrar se o projeto é adequado para o modelo de operação de concessão.

Análise da Disposição para Participação

Analise e explique a disposição do capital social e das instituições financeiras para participar; quando necessário, testes de mercado sobre as condições-chave do projeto podem ser realizados entre o capital social e as instituições financeiras, e os resultados desses testes devem ser explicados.

Análise da Conformidade com Leis e Regulamentações

Com base na análise acima, explique se os arranjos de concessão mencionados violam leis, regulamentos ou o espírito de documentos de política, incluindo, mas não se limitando a, definição pouco clara do escopo ou resultado das operações de concessão, falta de acordos exclusivos dentro de uma determinada região ou período, e o uso de fundos fiscais para cobrir custos de construção e operação do projeto por meio de métodos como financiamento de lacunas de viabilidade (VGF), compromisso com taxas mínimas de retorno ou pagamentos de disponibilidade. Para projetos que envolvem a participação de empresas com investimento estrangeiro, explique se eles estão em conformidade com as disposições relevantes sobre gestão de investimento estrangeiro.

Análise dos Riscos de Operação de Concessão

Do ponto de vista das operações de concessão, explique os principais riscos que podem surgir da adoção do modelo de operação de concessão.

A quarta parte do Esboço de Compilação foca nos conteúdos-chave das operações de concessão, abrangendo aspectos como o escopo das operações de concessão, métodos de implementação, prazo e propriedade de ativos, princípios-chave e limites de cooperação, seleção de concessionárias, estrutura de transação e estrutura de investimento-financiamento, supervisão e gestão, bem como avaliação de operações, gestão e controle de riscos, e compromissos e garantias do governo.

02 Conteúdo da Política

I. Escopo das Operações de Concessão

Esclarecer os requisitos para o conteúdo da construção, conteúdo da operação e escopo de serviços do projeto a ser implementado sob o modelo de operação de concessão, bem como as responsabilidades do concessionário para cada etapa do ciclo do projeto. Para projetos que envolvem a revitalização de ativos existentes, os métodos e procedimentos para a disposição de ativos, bem como os requisitos para a gestão de dívidas existentes e a realocação de funcionários, devem ser especificados.

II. Métodos de Implementação

Determine o método específico de implementação do modelo de operação de concessão. Novos projetos podem adotar métodos como BOT (Construir-Operar-Transferir), BOOT (Construir-Propriedade-Operar-Transferir), DBFOT (Projetar-Construir-Financiar-Operar-Transferir) e BOO (Construir-Propriedade-Operar); projetos de reconstrução e expansão podem adotar o método ROT (Reabilitar-Operar-Transferir); e a revitalização de ativos existentes pode adotar métodos como TOT (Transferir-Operar-Transferir). Explique a principal base e considerações para a seleção do método de implementação.

III. Prazo de Concessão e Propriedade de Ativos

Esclareça o prazo de concessão e explique a base para determinar o prazo. Se o prazo de concessão for utilizado como critério de avaliação de propostas, o prazo finalmente determinado por meio da licitação prevalecerá. Esclareça a propriedade dos ativos durante o prazo de concessão e após a expiração do prazo de concessão.

IV. Princípios Chave e Limites de Cooperação das Operações de Concessão

Esclarecer os mecanismos e princípios de precificação e ajuste de preços para o pagamento pelo usuário, bem como os princípios de tratamento para várias mudanças significativas durante o período; definir os direitos, obrigações e responsabilidades do governo, concessionária e empresa do projeto em cada etapa da operação de concessão; e especificar os princípios de distribuição para benefícios adicionais obtidos pela concessionária ou empresa do projeto por meio de gestão fortalecida, redução de custos, melhoria de eficiência e inovação ativa.

V. Seleção de Concessionárias

(I) Qualificações Básicas dos Concessionários

Defina as qualificações básicas dos concessionários de acordo com os seguintes requisitos: Exceto por atuar como representante do investidor do governo para participar de projetos onde os governos locais fornecem apoio ao investimento por meio de injeção de capital, empresas de propriedade exclusiva do estado ou empresas controladas pelo estado em nível local (incluindo suas subsidiárias de propriedade exclusiva ou controladas) não devem participar como licitantes, licitantes conjuntos ou acionistas da empresa do projeto em quaisquer novos (incluindo reconstrução e expansão) projetos PPP do mesmo nível de governo. Ao atuar como representante do investidor do governo, eles não devem, em princípio, deter uma participação controladora na empresa do projeto.

(II) Métodos para Selecionar Concessionárias

O método para selecionar o concessionário deve ser claramente definido. A licitação pública é incentivada como o método preferido para selecionar concessionários; se a licitação pública não for adotada, as razões e a base devem ser especificadas.

(III) Critérios para Selecionar Concessionárias

Apresentar requisitos para as qualificações que os concessionários devem possuir, especificando claramente sua experiência necessária em gestão de projetos, capacidades de operação profissional, força corporativa abrangente e status de crédito. O plano de operação do projeto, preço unitário de cobrança, prazo de concessão e condições de apoio do governo devem ser considerados como critérios de avaliação importantes para a seleção de concessionários. Para novos projetos de concessão (incluindo reconstrução e expansão), requisitos específicos para incentivar a participação prioritária de empresas privadas devem ser esclarecidos de acordo com a Lista de Novos Projetos de Concessão (Incluindo Reconstrução e Expansão) Apoiados para Participação de Empresas Privadas.

VI. Estrutura da Transação e Estrutura de Investimento-Financiamento

(I) Estrutura da Transação

Desenhe e elabore o diagrama da estrutura de transação do projeto de concessão, complementado por explicações escritas. Esclareça o caminho de autorização do projeto, a proporção de participação acionária do concessionário, o sistema contratual, a estrutura de gestão do projeto, a formação e transferência de ativos, e a estrutura de supervisão governamental; explique as responsabilidades das entidades promotoras, como a agência implementadora e o representante do investidor do governo (em caso de injeção de capital do governo). Especifique o período mínimo durante o qual o concessionário não deverá transferir a participação acionária da empresa do projeto durante a operação normal.

(II) Estrutura de Investimento-Financiamento

Esclareça a proporção de capital do projeto, os requisitos de contribuição dos acionistas, os métodos de financiamento e as condições restritivas, o método e o valor ou proporção estimados do apoio ao investimento governamental durante o período de construção, os requisitos do governo ou do representante do investidor governamental para os dividendos da empresa do projeto, os requisitos para a distribuição de benefícios residuais após a liquidação da empresa do projeto e os princípios de financiamento para empréstimos bancários, etc. Para projetos que envolvem a revitalização de ativos existentes, se houver dívidas existentes, explique o devedor, a escala da dívida, a taxa de juros, o prazo e se o pagamento antecipado é necessário; se o pagamento antecipado for necessário, explique a fonte dos fundos de pagamento e o plano de pagamento específico item por item.

VII. Supervisão e Gestão, e Avaliação de Operações

(I) Supervisão e Gestão

Esclarecer os requisitos de supervisão pública da agência implementadora, em conjunto com os departamentos relevantes, para o trabalho preliminar, construção e implementação, e operação diária do projeto de concessão. Especificar o conteúdo e os requisitos para a divulgação de informações relevantes ao público por meio da plataforma nacional de aprovação e supervisão online para projetos de investimento, bem como a auditoria de processos durante a fase de construção e implementação e a auditoria durante a fase de operação.

(II) Avaliação de Operação

Esclarecer os arranjos para que a agência implementadora conduza o monitoramento e a análise da operação do projeto e avaliações regulares de operação. Indicadores de avaliação para padrões de operação e efeitos devem ser propostos do ponto de vista da gestão da indústria; indicadores para o desempenho de acordos devem ser propostos do ponto de vista da implementação do contrato; e indicadores para efeitos diretos, impactos externos e sustentabilidade devem ser propostos do ponto de vista dos efeitos do projeto. Se fundos fiscais estiverem envolvidos, indicadores de avaliação de desempenho para o uso de fundos fiscais também devem ser propostos de acordo com as regulamentações relevantes.

VIII. Gestão e Controle de Risco

Em vista dos riscos políticos, econômicos, sociais, de engenharia, ambientais e financeiros em diferentes estágios do ciclo de vida completo do projeto, apresentar medidas e sugestões de resposta a riscos, esclarecer os princípios de alocação de riscos entre a agência implementadora, o concessionário e a empresa do projeto, e definir os riscos do projeto suportados pelo governo, aqueles não suportados pelo governo e aqueles suportados conjuntamente pelo governo e pelo concessionário ou empresa do projeto.

IX. Compromissos e Garantias do Governo

Analise e esclareça os compromissos e garantias do governo em relação à assistência nos trabalhos preliminares do projeto, uso de terras (mares) e compensação de reassentamento para imigrantes, acordos exclusivos, apoio a investimentos, subsídios operacionais unificados e instalações e serviços de apoio relevantes. Esclareça as garantias para políticas sobre fontes de renda, precificação e ajuste de preços, e supervisão e investigação de custos sob o mecanismo de pagamento pelo usuário, bem como o mecanismo de garantia responsiva para requisitos específicos do governo que afetam as fontes de renda do projeto.

X. Outros Requisitos para Ajuste, Mudança, etc.

Esclarecer requisitos para modificação e extensão de contrato, ajuste de preço, ajuste de subsídio, mudança de participação da empresa do projeto, tomada temporária pelo governo e expropriação, transferência de projeto ou saída antecipada, garantias de desempenho, responsabilidade por violação de contrato e resolução de disputas.